Recetario para Infraestructuras de Datos Espaciales

(Traducción del Cookbook SDI v.2)

Un servicio de MERCATOR + Proyecto INFRAESTRUCTURA / METADATOS

Este trabajo ha sido financiado parcialmente por el PN de I+D+I del MCyT y está hospedado en RedGeomática (una Red Temática de RedIRIS)

CAPÍTULO

Capítulo 8: Difusión y Capacitación

Introducción
Contexto y Fundamento
Planteamiento organizativo
Planteamiento de ejecución
Referencias y direcciones de enlaces

Tabla de Contenidos

Capitulo 8: Difusión y Capacitación: Creación de una Comunidad

Editor: Uta Wehn de Montalvo, Reino Unido

Introducción

Este capítulo describe los elementos "más dúctiles" de una Infraestructura de Datos Espaciales (IDE), concentrándose en la extensión o difusión y en las actividades de creación de aptitudes, que acompañan los elementos más técnicos de construcción de una IDE, que se han tratado en capítulos precedentes. Sin embargo, los aspectos de realización de una IDE que se discuten aquí con frecuencia presentan retos considerables, porque dependen de la buena voluntad para cooperar de las diferentes organizaciones e instituciones.

Se considera cuándo tiene sentido desarrollar una IDE, cómo esto se relaciona con los esfuerzos regionales y la Infraestructura Global de Datos Espaciales (IGDE), y cómo el trabajo de difusión y de creación de aptitudes puede usarse en la puesta en práctica de una IDE,

Se han elaborado contribuciones de países desarrollados y subdesarrollados, que se sitúan entre los extremos del espectro de creación de IDE; algunos de estos países han ganado una gran experiencia en la realización de una IDE, mientras otros están sólo empezando.

Varias personas han contribuido a este capítulo con su colaboración o comentarios. Damos las gracias a Mark Reichardt, FGDC, Estados Unidos; Liz Gavin, NSIF, Sudáfrica; Camille A.J. van der Harten, Unidad Regional de Percepción Remota, SADC, Zimbabwe; Rita Nicolau, CNIG, Portugal; Bob Ryerson, Kim Geomatics Corporation, Canadá; Terry Fisher, CEONET, Canadá; Ian Masser, EUROGI; Hiroshi Murakami, Ministerio de Construcción, Japón y Steve Blake, AUSLIG, Australia.

También expresamos nuestro agradecimiento al Programa sobre Sistemas de Información Medioambiental en África Subsahariana (Environmental Information Systems in Sub-Saharan Africa -EIS-SSA), por ofrecer los informes de "mejor práctica" sobre sistemas de información medioambiental en varios países.

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Contexto y Fundamento

¿Cuándo tiene sentido una IDE?

Los continuos avances en percepción remota, cartografía y tecnologías geoespaciales, incluyendo la posibilidad de adquirir una variedad de datos cada vez mayor y el bajo coste y mayor capacidad de cálculo, junto con el desarrollo de la tecnología del sistema de información geográfica, no sólo han facilitado, sino que incluso han hecho aumentar la demanda de esa información. A medida que la importancia de ésta en su aplicación a los complejos temas sociales, medioambientales y económicos con que se enfrentan las comunidades en todo el mundo crece, el establecimiento de una IDE para compartir y usar estos datos local, nacional y transnacionalmente tiene cada vez mayor sentido.

Sin una IDE coherente y consistente, se pierden oportunidades en el uso de la información geográfica para resolver problemas, o éste se hace ineficazmente. Además, como las tecnologías espaciales se están utilizando cada vez más por diversas organizaciones en países desarrollados y subdesarrollados, un gran número de obstáculos se agregan al embotellamiento de información geográfica (véase Ejemplo 1). Algunos de los problemas más apremiantes son la falta de coordinación institucional, movimiento insuficiente de la información, coincidencia de iniciativas, duplicación de actividades de campo y sus resultados, mala gestión de los recursos e insuficiente cualificación del personal técnico. Además faltan metadatos estandarizados y se documenta muy pobremente quién está haciendo qué y cuál es el tipo de información disponible. Esto tiene un doble efecto negativo. Por un lado, los usuarios tienen dificultad para encontrar y acceder a la información relevante que se necesita, y por otro lado, los proveedores de información no saben lo que tienen y ello, a su vez, impide una mejor organización de esa información, obstaculizándose así tanto su difusión como su valor.

Es importante tener en cuenta que cuanto más se posponga la armonización de bases de datos autónomas, más difícil será hacerlas interoperables. Los costes de integrar sistemas independientes en un concepto de IDE van a crecer exponencialmente con el tiempo y el número de conjuntos de datos. Esto sugiere que se deba considerar, tan pronto como sea posible, una iniciativa coordinada basada en los principios de IDE. Un estudio de viabilidad, llevado a cabo en Malasia antes de la realización de una IDE nacional, concluyó que ésta iba a dar beneficios dinámicos que crecerían con el tiempo, culminando en un desarrollo socio-económico acelerado, combinado con una reducción del retraso en la realización de proyectos (http://www.nalis.gov.my/laman/kertas6e.htm).

Sin embargo, el desarrollo de una IDE dependerá en gran medida de las oportunidades que da la estabilidad socio-política y el contexto legal de un país, como también otras importantes bases institucionales que pueden llegar a ser instrumentales, a la vez que se pone en pie un proceso dinámico de creación e intercambio de información (véase Ejemplo 1).

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Ejemplo 1

Resumen de las condiciones actuales en los países subdesarrollados en el mundo

La conciencia del valor de la información geográfica y sus aplicaciones está creciendo rápidamente en los sectores público y privado. La creciente conciencia del potencial de la SIG entre las instituciones del sector público, las organizaciones no gubernamentales, como también el sector privado significa que el uso de los sistemas de información geográfica está aumentando todos los años. Sin embargo, con frecuencia los sistemas de datos espaciales existentes no están técnicamente vinculados y la coordinación institucional es todavía débil. La mayoría de los progresos de SIG comenzaron con la puesta en práctica de un componente de información para proyectos específicos. Los sistemas no se proponen asegurar una participación uniforme y fácil de los datos, sino, sobre todo, responder a las necesidades específicas de la organización huésped. Aunque esto ha ayudado a crear sistemas impulsados por la demanda, esta evolución no ha creado un contexto favorable para el intercambio de datos.

La cooperación y coordinación entre las organizaciones del sector público son limitadas Debido a la falta de coordinación, las diferentes estructuras de datos no serán compatibles para facilitar su intercambio. Aunque hay relación entre la gente, se basa en contactos individuales y no se reflejan en una coordinación operativa de actividades. Habitualmente no existe una IDE a escala nacional y en general no hay ninguna agencia que lidere las actividades para crearla. Muchos de los sistemas están todavía en su fase de instalación. Allí donde hay metadatos, diferentes agencias los mantienen, usando diferentes formatos y herramientas. En general, faltan elementos comunes que podrían facilitar el intercambio de datos, tales como las mismas escalas de trabajo, el mismo "software" SIG, y la realización de una base de datos nacional que podría usarse a manera de estratos de información básica estándar. En muchos casos, no hay una ley de protección de derechos de autor y la mayoría de las agencias públicas necesitan llevar sus productos al mercado con objeto de encontrar recursos adicionales para mantener y actualizar sus datos. Sólo unas pocas instituciones han empezado ya a definir normativas claras de intercambio de datos para diseminar su información.

El desarrollo y ejecución son demasiado "intensos" angostos, y no facilitan la colaboración para compartir datos. Las bases de datos espaciales que se están construyendo son "sistemas que se tienen de pie solos", que usan filosofías y tecnologías individuales (conceptos, estructuras, "hardware" y "software"). Las mayorías de estas realizaciones están impulsadas por la tecnología o por un donante, o ambos, y como tal, son ejecuciones aisladas, bases de datos insulares en construcción, todo ello relacionado con temas medioambientales específicos. En países subdesarrollados, el problema se exacerba por el hecho de que con frecuencia diferentes donantes sustentan diferentes agencias. Cada uno de éstos tienden a fomentar su propia solución y esto, a menudo, termina en concepción en lugar de cooperación entre las agencias. Pocas están preparadas para comunicar resultados, ninguna de ellas es todavía totalmente operativa. Habitualmente no es técnicamente posible la comunicación entre las diferentes ejecuciones porque faltan estándares comunes de comunicación para el intercambio de datos. El cruce de información entre instituciones y equipos varía entre limitado y no existente. Los sistemas que hay sirven primariamente al propósito y al mandato de sus organizaciones, que sólo ahora están empezando a cooperar y coordinar.

La mayor motivación, para emplear información e instrumentos geográficos, está dentro de las instituciones. El objeto es servir sus necesidades primarias. No se pone énfasis alguno en la difusión y la educación. A la mayoría de las instituciones les motiva su propia misión y, por consiguiente, en una gran medida no suscriben los objetivos del programa nacional. Los sistemas existentes sirven principalmente a su propia clientela, sin preocuparte de las necesidades de otros usuarios potenciales. Esto conduce a la duplicación de esfuerzos y, a veces, al uso ineficiente de recursos, tanto financieros como humanos. Compartir información de una manera totalmente transparente no es la característica principal de la cultura de comunicación habitual. Esta, en cambio, se vincula a la jerarquía y la autoridad. Puesto que el éxito de una IDE se basa, en gran medida, al tejido de una red a través de todos los sectores y también al acceso a la información, la "cultura de comunicación" inherente a la organización impide la creación de una IDE eficiente.

Hay pocas iniciativas de política nacional en pie para alentar la participación y la colaboración en los datos y prácticas geográficos. Sólo existen unos pocos vínculos institucionales formalizados para compartir datos. Prácticamente cada organización tiene su propia manea de producir datos digitales. Algunos departamento están creando sus estándares de datos propios, incluyendo esquemas de clasificación para su propio uso. Se está elevando la conciencia de los problemas de "copyright" pero con frecuencia falta por completo una normativa sobre gestión de la información -no se ha prestado atención a ella simplemente porque no se ha considerado como prioridad.

La organización vertical dentro del gobierno y la administración está limitando la comunicación a través de diferentes sectores. Debido a la recia cultura de organización vertical del gobierno y de la administración, no se estimula la comunicación a través de diferentes sectores. Cada ministerio o departamento se encarga de su propio mandato, intentando crear su base de datos y sistemas de información, siguiendo sus necesidades particulares, puntos de vista y prioridades. Se maneja la información en una dirección estrictamente vertical, siguiendo la jerarquía. La información parece estar siempre ligada a personas y su rango. El intercambio de información a través de sectores está estrictamente limitada a una organización informal. El manejo de la información es un tema político, un asunto cultural.

Se obstaculiza el acceso a la información debido a falta de transparencia El acceso a la información no sólo es una cuestión de posesión y actitud hacia la comunicación. La transparencia todavía no es la característica principal de la cultura de comunicación y esto sigue siendo un gran problema. Nadie sabe realmente quién dispone de una cosa, dónde esa cosa está disponible y quién está encargado de producir algo. Sin un concepto de información de conjunto, sin mandatos claros, tareas y responsabilidades y sin una base de metadatos, el acceso a la información continúa siendo un acontecimiento casual, una cuestión de relaciones personales y de buena o mala suerte. Los usuarios tienen que saber dónde está la información y buscarla. Para coleccionar una información precisa se necesita buenas relaciones personales o mucho tiempo y mucha templanza. Los grandes obstáculos para compartir datos reside en la falta de aplicación de un estándar nacional para los datos espaciales, esquemas de clasificación incompatibilidad, y la casi total ausencia de documentación (metadatos). Una dificultad adicional proviene de restricciones en la diseminación espacial para mapas de zonas fronterizas.

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Estos problemas no son privativos de los países subdesarrollados. Una dificultad fundamental en la participación y distribución de los datos es la creencia de que uno gana poder e influencia al ocultar y controlar la información. En efecto, tiene el verdadero poder aquéllos que la distribuyen, como también los niveles políticos altos que luego la van a usar. Una vez que se abandona ese acto de fe, como ha ocurrido en varios países, la participación en los datos se hace notablemente difícil.

Ejemplo 2

La IDE nacional en los EE.UU.: Mucho de lo que hoy es el "Federal Geographic Data Committee" (FGDC) y la "National Spatial Data Infrastructure (NSDI) tiene sus raíces en el interés que las Administraciones Presidenciales, desde los años 1950, mostraron en la mejor consideración de las operaciones que se llevaban a cabo por las agencias comprometidas en topografía, cartografía y funciones de SIG en toda la administración. Dos importantes actividades para impulsar la coordinación fueron la Circula A-16, publicada por la Oficina de Gestión y Presupuesto, en los últimos años de la década de los 50, y las acciones del grupo de trabajo federal de cartografía, convocado a principios de los 70. Se encargó al Grupo de Trabajo estudiar la posibilidad de consolidar las funciones de información geográfica (IG) a través de todo el gobierno federal, con el objeto de reducir posibles duplicaciones y coincidencias y, potencialmente, para disminuir los costes. Continuó el apremio para consolidar las funciones de IG da la Administración, y al principio de los 90 el Gobierno de los EE.UU. reconoció la necesidad de establecer una infraestructura de datos espaciales sostenible, como parte de la Infraestructura Nacional de Información. Con el progreso de la tecnología y el aumento en el número de ordenadores personales, una explosión acelerada en la producción de información digital a partir de una multitud de fuentes federales, estatales, locales, públicas y privadas. La necesidad de una infraestructura compatible para encontrar, compartir y aprovechar la información a través de jurisdicciones, llegó a ser una meta común de muchas organizaciones para reducir duplicaciones y mejorar el apoyo a los usuarios, así como coordinar mejor las operaciones de agencias involucradas en topografía, cartografía y funciones de SIG relacionadas. En 1990 se creó el FGDC. Esta organización fue creada para "fomentar el desarrollo coordinado, uso, participación y difusión de los datos geográficos". Se pidió el apoyo específico de varias agencias federales clave implicadas en misiones geoespaciales. Hoy en día, el FGDC ha añadido más departamentos federales clave y otros también van a ser pronto miembros. El papel de otras Agencias Federales se está dilatando a medida que se dan cuenta del significado espacial de sus datos sociales, medioambientales y económicos, así que el foco del FGDC se está moviendo hacia el reconocimiento de este tipo de datos (tales como delincuencia o salud) como componentes de la infraestructura nacional de datos espaciales. El FGDC ha extendido también sus asociaciones, incluyendo administraciones estatales, locales y tribales, así como representantes de la industria de SIG e instituciones académicas.

La IDE nacional en Australia: En este país, el ímpetu inicial partió del Consejo de Información Territorial de Australia y Nueva Zelanda, (Australia New Zealand Land Information Council ñANZLIC), el órgano intergubernamental más alto para cuestiones de datos espaciales. Cada Estado y Territorio, así como la "Commonwealth" estaban representados, pero no había futuros socios provenientes de la industria. Durante 3 años, la IDE australiana (Australian Spatial Data Insfrastructure ñASIDA-) estuvo midiendo la envergadura de la empresa en el futuro y asignando trabajos y rango de agencia líder para cometidos específicos. Los últimos 12 meses han visto el pleno funcionamiento de los programas IDE en cada uno de los Estados y Territorios.

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Examen de IDE nacionales y regionales: Se puede encontrar un examen global de muchas IDE nacionales y regionales en http://www.spatial.maine.edu/harlan/GSDI.html, que reúne información básica sobre la naturaleza y características de las IDE nacionales que se están desarrollando en la actualidad. Para cada artículo nacional o regional, se provee la siguiente información

el tipo de organización u organizaciones que sumen el liderazgo en su coordinación y desarrollo
los tipos, categorías o formas de datos digitales espaciales disponibles a través de la IDE
los mecanismos técnicos y organizativos de acceso
compromiso del sector público
conjuntos de datos de dominio público
mandato legal u órdenes formales tras el establecimiento de la IDE
sus componentes
los desafíos más apremiantes.

Otro importante recurso que considera diferentes estrategias de desarrollo de IDE puede encontrarse en http://www.gsdi.org/canberra/masser.html. También en http://www.gsdi.org/

Estas fuentes sugieren que los conceptos de datos-foco ("core-data") (datos-marco), estándares de datos, agencias de distribución y metadatos son bien aceptados como partes de IDE en muchas naciones del mundo. Desde el punto de vista del desarrollo global de IDE, éstas son las áreas en donde, colectivamente, debemos poner nuestro esfuerzo a corto plazo para conseguir un acuerdo internacional, cuando eso sea posible.

Una IDE tiene sentido a nivel local, nacional, regional y global cuando la coincidencia y duplicación en la producción de información geográfica, corren parejas a un caudal insuficiente de esa información entre usuarios beneficiarios, debido a la ausencia de estandarización y armonización de las bases de datos espaciales. Una vez que se reconozca la importancia de proveer información geográfica como una infraestructura similar a las redes de carreteras o telecomunicaciones, tendrá sentido desarrollar una IDE consecuente a nivel local, nacional y global.

La IDE ideal: A continuación se describen las características de lo que puede considerarse una IDE "ideal":

Hay un fundamento de datos espaciales comunes de acuerdo con estratos y escalas (o resolución) ampliamente aceptados, que se pone a disposición de toda el área de cobertura geográfica (parcela, vecindad, ciudad, condado, estado, nación, etc.) , al cual se pueden remitir fácilmente otros datos geoespaciales.
Los dato-fundamento o datos-foco ("core-data") son fácilmente accesibles y disponibles gratuitamente o a bajo coste a partir de fuentes sin solución de continuidad y que acogen a los usuarios, para cubrir las necesidades públicas y alentar la adaptabilidad a ellos por los productores de datos geoespaciales.
Los dato-fundamento u otros datos geoespaciales, tal como los productores y usuarios en colaboración lo requieran y especifiquen, serán actualizados de acuerdo con los estándares y medidas de cualidades comúnmente aceptados.
Datos temáticos y tabulares también estarán a disposición en términos no incompatibles con los datos-fundamento.
Datos geoespaciales rentables producidos por una organización, jurisdicción política o nación deben ser compatibles con datos similares producidos por otras organizaciones, jurisdicciones políticas o naciones.
Los datos geoespaciales deben poder integrarse con muchos datos tipos o conjuntos de datos para producir información útil para los órganos de decisión y el público, cuando se apropiado.
La responsabilidad de general, mantener y distribuir los datos debe ser ampliamente compartida por diferentes niveles del gobierno y del sector privado. Los gobiernos obtienen las ventajas de las capacidades del sector privado a precios razonables, más bien que tener que sufragar los gastos de aptitudes propias.
Los costes de general, mantener y distribuir tales datos se justifican en términos de beneficios públicos y ganancias privadas; coincidencia y duplicación entre las organizaciones participantes deben ser evitados siempre que sea posible.

(Academia Nacional de Administración Pública de los Estados Unidos, 1998).

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Planteamiento organizativo

Principios de la IGDE

En la 2™ Conferencia de la IGDE en 1997, la Infraestructura Global de Datos Espaciales (Global Spatial Data Infrastructure -GSDI-) fue definida como "...las normas, acciones de organizaciones, datos, tecnologías, estándares, mecanismos de distribución y recursos financieros y humanos necesarios para asegurar que no se impide a todos aquéllos que estén trabajando a escala global y regional que cumplan sus objetivos"".

Se pretende que el IGDE sea una entidad de colaboración, no competitiva que, a partir de actividades comunes unificadas, construya en el campo de los intercambios y armonización de la información geográfica. Se prevé que dé sostén al acceso transnacional o global de esa información y muchos la consideran vital para la respuesta al desafío del desarrollo global sostenible. Es un apoyo efectivo a las Infraestructuras de datos Espaciales nacionales y regionales.

A continuación se dan ejemplos de cómo se promueven y se llevan a la práctica estos principios a nivel regional e internacional.

Ejemplo 3

Colaboración regional: La Organización Global Europea para la Información Geográfica (European Umbrella Organisation for Geographic Information -EUROGI-) fue fundada para fomentar la difusión d esa información y crear capacidades a nivel regional. Los objetivos de EUROGI son el apoyo a la definición y realización de una información geográfica (IG) europea, así como facilitar el desarrollo de la Infraestructura de Información Geográfica Europea (European Geographic Information Infrastructure -EGII-). También representa la visión europea del desarrollo de la Infraestructura Global de Datos Espaciales (IGDE), y para esta organización es el contacto regional europea. En un sentido más general, EUROGI intenta estimular una mayor utilización d IG en Europa por medio de una mejora en su disponibilidad y acceso, la supresión de reservas legales y económicas y el fomento del uso de estándares. Como asociación de asociaciones, EUROGI hace su labor, orientándose hacia el desarrollo de vigorosas organizaciones nacionales de IG en todos los países europeos, con un énfasis particular en las existentes en Europa Central y Oriental.

Colaboración Internacional: Los Estados Unidos han sido un líder mundial reconocido en el desarrollo y uso de información geográfica y tecnologías relacionadas. Recientemente, en nombre del comité organizador de una conferencia sobre Infraestructuras Globales de Datos Espaciales, el FGDC realizó un examen de las actividades de infraestructura de datos espaciales en todo el mundo. Este examen mostró que hay un número creciente de naciones que están desarrollando o planificando infraestructuras de datos espaciales. Estas iniciativas, aún reflejando las necesidades específicas de las diversas naciones, se reveló que tenían muchos componentes en común. Estos mismos componentes forman también parte de la Infraestructura Nacional de Datos Espaciales de los Estados Unidos, que está llegando a ser un modelo con el que frecuentemente cuentan y usan otras nacionales, al considerar maneras con las que mejor pueden coordinar y usar información geográfica. El FGDC está concentrándose cada vez más en la comunidad internacional y global, con el fin de procurar que el desarrollo de NSDI se lleve a buen término. De este modo, allí donde sea posible, se pueden compartir datos, prácticas y aplicaciones para afrontar cuestiones transnacionales, regionales y globales, económicas, medioambientales y sociales. El FGDC es un defensor activo de la IGDE, sigue la pista de los acuerdos de nación a nación, fomentando la colaboración de IDE sobre materias de interés mutuo y, finalmente propone con entusiasmo la formación de un Comité Permanente de las Américas, con el fin de llamar la atención sobre los temas de infraestructura específicos de las naciones americanas.

Diferentes niveles de colaboración internacional: GeoConnections, el programa responsable de poner en práctica la Infraestructura Canadiense de Datos Geoespaciales (Canadian Geoespacial Data Infrastructure -CGDI-) cree que las asociaciones internacionales son importantes en muchos niveles. Por ejemplo, la Agencia de Distribución canadiense es interoperable con la de EE.UU. y Australia, y el programa canadiense ha apoyado el desarrollo de instrumentos de acceso que se están reutilizando en las EE.UU. y Canadá. Los canadienses han sido muy activos en muchas de las actividades de estándares internacionales y ahora que las infraestructuras están siendo realizadas, hay una oportunidad significativa para cooperar con socios e industrias internacionales en el desarrollo d especificaciones de ejecución, tales como los servicios de Catálogo del OpenGIS Consortium y el Campo de Prueba de la Cartografía en la Red.

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Realización de la IGDE

En la 3™ Conferencia de la IGDE (1998), en Canberra, Australia, se identificaron los presuntos socios y partes interesadas en su desarrollo:

"El logro de la IGDE dependerá de asociaciones entre muchos grupos, incluyendo la industria, los consumidores, las instituciones académicas y el gobierno. La IGDE tiene que desarrollar actividades de difusión,, asegurando así que las instituciones y organizaciones que pueden beneficiarse y se beneficiarán de una mejora en la infraestructura global de datos espaciales, tienen la oportunidad de participar. En este encuentro, ha sido obvio que organizaciones y agencias cartográficas nacionales, así como a nivel estatal (o provincial, según el caso), la industria, centros de enseñanza y una variedad de agencias gubernamentales están todos muy interesados en el desarrollo de la IGDE.

Organizaciones o agencias cartográficas nacionales. Desempeñan un papel clave en asegurar que se desarrollan y mantienen datos-marco geoespaciales correctos y actualizados. Tales datos son clave, entro otras cosas, en el fomento de un desarrollo económico sostenible, la mejora en la calidad medioambiental, la mayor valoración de la salud pública y la seguridad, la modernización de gobiernos, locales, nacionales o regionales y las respuestas a catástrofes neutrales y de todo tipo. Por consiguiente, tales organizaciones juegan un papel vital al facilitar el desarrollo de una IGDE.

Industria. La industria está trabajando para proveer tecnología, datos y servicios en apoyo de las actividades IGDE. En particular, juega un papel clave en asegurar que existen tecnologías de información efectivas (consecuentes con los estándares y especificaciones que se están desarrollando por grupo como ISO y OGC) y que estas tecnologías soportan los requisitos de IGDE. Por consiguiente, es imperativo que tales organizaciones tengan un rol importante y activo en el desarrollo de la IGDE.

Otras agencias, organizaciones e instituciones. Muchas de ellas coleccionan y usan datos geoespaciales que, junto con las organizaciones y agencias cartográficas nacionales y la industria, pueden y deben jugar un papel importante en las actividades IGDE. En este sentido es primordial que se busquen maneras de alentar la cooperación, colaboración y comunicación entre tantos presuntos socios de la IGDE como ser posible.

Iniciativas IDE nacionales y regionales. Hay un número creciente de iniciativas IDE a nivel nacional y regional que pueden actuar y actuarán como estímulo al desarrollo de IGDE. Varias de estas iniciativas fueron destacadas en la 3™ Conferencia de IGDE -desarrollos nacionales en países tales como Malasia, Hungría, Australia, Nueva Zelanda, EE.UU., Reino Unido y Canadá- desrrollos regionales en áreas tales como Sudamérica, la Región del Mar Báltico, Europa, Asia y el Pacífico. Estas iniciativas se están documentando ahora de diferentes maneras. Ofrecen un recurso valioso para los proponentes de IGDE".

IGDE actúa como una organización global ("organización de organizaciones") que junta comités nacionales y regionales y otras instituciones internacionales relevantes. Como tal, ofrece a países que son defensores activos de la realización de IDE, una oportunidad para ser generosos con sus ideas, conocimiento y experiencia, que han utilizado a diferentes niveles en sus ejecuciones. Más que imponiendo una IDE regional o nacional de un día para otro, proyectos tangibles tales como el Recetario IDE dan una oportunidad para asistir a otros países en el desarrollo de una IDE. Puede considerarse como una reserva de recursos que diferentes países o regiones pueden explotar y a la que pueden también contribuir.

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Ejemplo 4

Mancomunidad de recursos: La iniciativa de Cartografía Global, Globalmap, promovida por el Instituto de Reconocimiento Geográfico de Japón, es una reserva de recursos, en el desarrollo de la IGDE, para intercambiar experiencias institucionales y tecnológicas, como también estándares entre muchos países. El FGDC de EE.UU. En colaboración con otras naciones, ha ayudado a sembrar muchos estándares comunes y mejores prácticas. Japón ha adoptado su Asociación de Fomento de la Infraestructura Nacional de Datos Espaciales (National Spatial Data Insfrastructure Promoting Association -NSDIPA-) a la manera del NSDI de EE.UU. Otras naciones han adoptado o han basado sus IDE nacionales en prácticas, estándares y conceptos-marco del FGDC. Algunos de los estándares ISOTC211 se basan en estándares desarrollados por el FGDC (por ejemplo, los metadatos). Globalmap ejemplifica un "marco" global, ISOTC211 ejemplifica los estándares de referencia necesarios para asegurar que pueden compartirse los datos entre jurisdicciones diferentes.

No es necesario ejecutar una IDE antes de abordar una IDE regional. También debe prestarse una atención especial a la coordinación y cooperación regional e internacional con otros países y con instituciones y donantes internacionales. Un modo conjunto de enfocar la cuestión de la IDE dentro de una región particular, por ejemplo, no sólo ahorrará mucha energía y gastos. El potencial de concertación también sería considerable, puesto que sería posible el intercambio de datos e información a través de fronteras y se mantendrían elementos infraestructurales tales como "software" de agencias de distribución y estructuras de metadatos.

Los estándares y modelos para una IDE común no tienen por qué ser reinventados por cada país. Por ejemplo, una visión y estándares comunes por todo el Sur de África, mejoraría la eficacia de las IDES nacionales y regionales. Esto supondrá un intercambio verdadero de experiencias y resultados, una coordinación y división del trabajo en el seno de las instituciones nacionales existentes de los donantes involucrados, y una asociación eficiente con un comité directivo conjunto no permanente, como órgano de coordinación.

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Planteamiento de ejecución

¿Cómo puede construirse una IDE con éxito como parte del IGDE?

Se pueden contar muchas historias de éxito que son alentadoras para aquéllos que están empezando ahora con el trabajo de IDEs. Sin embargo, también puede ser igualmente provechoso saber que no van a estor solos al encontrar dificultades. Puede transcurrir algo de tiempo antes de que los esfuerzos den fruto, y diferentes estrategias y modos de enfocar la cuestión pueden tener que considerarse para involucrar a todos.

Ejemplo 5

Demoras en el éxito: Como la comunidad de IG en Sudáfrica pidió frecuentemente, la tecnología para captar y publicar metadatos se ha puesto en su lugar por la dirección del Marco Nacional de Información Espacial (National Spatial Information Framework -NSIF-), responsable de la ejecución de la IDE nacional. Para los usuarios, no hay costes asociados con la Agencia de Distribución (Institución de Descubrimiento de Datos Espaciales). Sin embargo, a pesar de todos los esfuerzos del NSIF, el hecho de que la agencia de distribución está disponible, no parece haber entrado todavía en la cabeza de todo el mundo, y todavía hacen declaraciones como "lo que realmente necesitamos es...". Es más, la gente no aporta metadatos para ser incluidos en el sistema.

Sin embargo, es probable que esta falta de conocimiento y participación sea temporal. En un examen reciente de la comunidad IG sudafricana, aproximadamente el 70% de las organizaciones participantes consideraron la agencia de distribución suministrada por el NSIF una institución muy importante, pero sólo un porcentaje muy pequeño indicaron que no poseían metadatos (Wehn de Montalvo, 1999). Cuando se logre esta cualificación, el uso y el aporte de metadatos a la Institución de Descubrimiento de Datos Espaciales muy probablemente aumentarán.

Aunque no haya una receta de prescripción para crear una IDE, los siguientes aspectos han surgido como "lecciones aprendidas" en la arena internacional de la práctica. Puede que tengan que adaptarse al sistema político específico y al contexto social en el seno de los cuales va a desarrollarse una IDE:

Construir un proceso de consenso a partir de intereses comunes y crear una visión común.
Clarificar el alcance y el rango de la IDE.
Intercambiar las mejores prácticas local, regional y globalmente.
Considerar el papel de la gestión en el desarrollo de aptitudes.
Considerar la financiación y el compromiso de donantes.
Establecer asociaciones amplias y omnipresentes en todo el sector privado y público.
Crear agencias de distribución y usar estándares internacionales para los datos y la tecnología.

Creación de una visión común: Una visión común puede ser una herramienta de gestión extremadamente poderosa, especialmente en proyectos complejos, en donde muchas partes tienen que cooperar para alcanzar un consenso. Una visión de la futura IDE de toda la nación puede ayudar a perfeccionar actividades más adelante, encaminándolas a un mutuo objetivo. Éste puede abrir perspectivas y ofrecer seguridad en períodos de cambio.

Incluso en el contexto de comunidades de técnicos, que se ocupan del desarrollo de SIG, que son lo suficientemente pequeñas para hacer que todos sus miembros se conozcan, con frecuencia no existe la aparente buena voluntad a nivel institucional para coordinar y armonizar el desarrollo de los sistemas. El desarrollo de una IDE necesitará de cambios culturales y organizativos de manera que pueda gestionarse todo el proceso de transformación. Esto supone movilizar recursos para que la gente en diferentes organizaciones pueda ajustarse.

Ejemplo 6

Creación de una visión común: La experiencia australiana de establecer una IDE nacional muestra que la movilización de la gente ha sido un largo proceso, que ha sido conducido por ANZLIC en términos de concienciación y de hacer más tangibles los principales componentes de ASDI. La colaboración informal es afable. Como el número de los presuntos socios en Australia es bastante pequeño, la mayoría de la gente se conocen unos a otros, así que las ideas y conocimientos pueden intercambiarse con facilidad, ANZLIC es la organización formal para confirmar las actividades de colaboración, pero en realidad la gente acude a individuos o agencias, que han trabajado en áreas especializadas para obtener consejo y ayuda. Por tanto, ASDI no está demasiado reglamentado. Los Estados, Territorios y la Commonwealth trabajan todos juntos en la mayoría de los proyectos de ejecución nacional, tales como la Guía Australiana de Datos Espaciales (Australian Spatial Data Directory -ASDD-), guía de metadatos totalmente distribuida.

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Masser (1999) ha resumido los objetivos de la mayoría de las IDEs nacionales, que pretenden promover el desarrollo económico, estimular una mejor administración y fomentar la sostenibilidad medioambiental. A continuación damos una selección de IDEs y sus perspectivas:

Ejemplo 7

Selección de perspectivas en iniciativas IDE

Colombia (ICDE): http:www.igac.gov.co/indice.html

Europa (EUROGI): http://www.eurogi.org/objetives/

Finlandia(NGII):http//www.nls.fi/ptk/infrastructure/vision.html

Reino Unido (NGDF): http://www.ngdf.org.uk/

Estados Unidos (NSDI): http://www.fgdc.gov/nsdi/strategy/goals.html

Pero una visión común para una IDE puede faltar o estar obstaculizada por razones tales como la resistencia cultural. En muchas ocasiones, la información se vincula al poder personal y tiene a estas estrictamente controlada de arriba abajo. Este enfoque "personalizado" de la información puede ser una razón importante para explicar la falta de un planteamiento compartido lo cual también impide que los diferentes socios presentes compartan una visión común de la IDE nacional.

Esta perspectiva sobre la colaboración y cooperación en los datos espaciales puede cambiar fundamentalmente el paisaje de intercambio de datos e información a escala nacional. Para poder ganar socios futuros, es esencial insistir en el desarrollo conjunto de una visión común. Esto puede suponer un cambio cultural en la actitud que se tiene hacia la información y su intercambio, un nuevo planteamiento de cómo gestionarla y compartirla. El proceso de hacer que las partes interesadas se impliquen y acepten y apoyen activamente la idea de una IDE necesitará de un liderato fuerte y mucha creatividad para minimizar resistencia innecesaria y para no desmotivar o sofocar iniciativas originales.

Esa visión o perspectiva tiene que desarrollarse conjuntamente y ser compartida con posible socios en el futuro e indicar los inventivos para el desarrollo d una IDE, de modo que la gente se movilice para cambiar su conducta de acuerdo con esa visión compartida.

Debe considerarse un enfoque participativo en la cooperación y coordinación, con objeto de construir sobre intereses comunes. Esto también supone iniciar un proceso de participación entre los representantes de los sistemas de bases de datos ya existentes. Estaría indicado sentar en una mesa redonda los hasta ahora independientes propietarios de sistemas, presuntos socios, donantes, representantes de organizaciones internacionales activos en el campo de SIG, proveedores de "software" y "hardware" y gestores de bases de datos, incluyendo su personal técnico, con el fin de desarrollar un concepto común de lo que ha de ser IDE a escala nacional.

La visión necesita ser propagada ampliamente, utilizando medios de comunicación diversos para llegar a todos los presuntos socios. Se deben crear y llevar a la práctica planes relativos a la diseminación de información sobre las actividades IDE que están en marcha, incluyendo información sobre sus componentes, mejor práctica tecnológica disponible, y fomento del uso de tecnologías y estándares existentes para sustentar el desarrollo de una IDE, por ejemplo estableciendo páginas WWW en Internet o usando medios impresos CD-ROM allí donde las conexiones con Internet son limitadas.

Clarificación del alcance y el rango de la IDE: con respecto al rango de una IDE nacional se pueden distinguir dos amplias categorías (Masser, 1999): una es la IDE como resultado de un mandato formal (por ejemplo, el caso de los EE.UU.), y la otra es la derivada de actividades ya existentes de coordinación de datos espaciales (como en Australia). Mientras que en el primer caso se obtiene el beneficio de la financiación, en el segundo el trabajo previo es ya una base para la colaboración futura. El alcance de una IDE varía; éste puede ser extenso o concentrarse en un grupo de presuntos participantes, tales como el sector público, el privado u ONG, voluntariado O POR MANDATO. Prescindiendo de la categoría a la que pertenece una IDE y de su alcance, ambos deben aclararse cuanto antes.

Durante el proceso de creación de una IDE nacional, debe considerarse la designación de un órgano activo (comité o comisión) de coordinación de las diferentes tareas, que además asume un papel de dirección. Para hacer efectiva una IDE puede no ser necesario establecer nuevas organización e instituciones. En su lugar, podrían fortalecerse las ya existentes. Esto requerirá la revisión de la institución de que se trate, para asegurarse que está bien equipada para esa función.

Sin embargo, es necesario considerar cuidadosamente la promoción de una institución existente al órgano de coordinación. Debe elegirse ésta con cautela. Hay que estar atentos a los potenciales conflictos de interés que puedan percibirse entre el mandato de la institución y las actividades adicionales en relación con la IDE. Por ejemplo, una organización nacional de Cartografía puede acabar llevando a cabo la tarea de coordinación y el desarrollo de la normativa, al mismo tiempo que actúa como importante productor de datos. Esto puede impedir el apoyo a la IDE por parte de participantes potenciales.

El ejemplo 8 demuestra que, aunque puede transcurrir algo de tiempo hasta que el órgano de coordinación gane el apoyo necesario, un elemento crucial del éxito es cómo se percibe su mandato.

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Ejemplo 8

En Portugal la IDE nacional (SNIG) está coordinada por el Centro Nacional de Información Geográfica (CNIG). Esta organización no es un productor de datos importante, como lo son muchas agencias en otros países, que son responsables de coordinar una IDE nacional. El desarrollo de SNIG fue más lento de lo que se esperaba, principalmente por falta de IG digital y por las incipientes tecnologías de ordenador utilizadas por la mayoría de los productores de IG. El hecho de que el CNIG no fuera uno de los principales productores de datos facilitó las interacciones con los productores de IG, reconociendo éstos el papel de esa organización como complementario. Por lo tanto, no habría de dañar su propia misión.

La tarea de promover y desarrollar una IDE no está restringida al sector público. En Japón, por ejemplo, el sector privado es una fuerza impulsora importante en el establecimiento de la IDE nacional (véase ejemplo 9).

Ejemplo 9

Implicación del sector privado: En 1995 el gobierno de Japón estableció un Comité de Coordinación entre ministerios y agencias de SIG que iba a dotar a la Administración de las funciones adecuadas para la realización de una IDE nacional. Las compañías privadas establecieron la Asociación Nacional de Fomento de la Infraestructura de Datos Espaciales (National Spatial Data Infrastructure Promoting Association -NSDIPA-) una organización no lucrativa encargada de promover el concepto de una IDE nacional en Japón. Las actividades de NSDIPA tienen como propósito ganar una amplia concienciación de la necesidad de una Infraestructura Nacional de Datos Espaciales. Es un grupo que se esfuerza por conseguir beneficios para la sociedad y favorece el desarrollo de una nueva industria de servicios de información, reclamando actividades por parte del gobierno, municipios y otras organizaciones y compartiendo información con los sectores público y privado.

Deben involucrarse los representantes de todos los principales sectores o grupos de interés. El órgano de coordinación, una vez nombrados y habiendo sido asignado su mandato, puede llevar a cano una serie de actividades que deberán cumplirse con los plazos establecidos. El proceso de ejecución debe ser planteado de manera multidisciplinaria y multisectorial. Todas las organizaciones relacionas tendrán un papel que jugar en el desarrollo de la IDE.

Los grupos de trabajo constituyen plataformas que permiten una mayor colaboración entre futuros participantes, juntando recursos y armonizando iniciativas para evitar la duplicación. La implicación de posibles participantes o socios en el futuro es una cuestión primordial para el desarrollo de una IDE en su día.

Intercambio de mejor práctica y de concienciación:

Se pueden aprender de varios países lecciones de labor de concienciación. Estas sugieren que las presentaciones y publicaciones son sólo algunas de las actividades que pueden perseguirse para proponer y abogar por el desarrollo de IDE. Las redes de comunicación (véase ejemplo 10) pueden igualmente jugar un importante papel. Una lista de actividades incluye:

Una mayor difusión a través del apoyo de personalidades a las IDE.
Publicidad de los principios de la IDE por medio de presentaciones.
Educación por medio de talleres, cursos de formación y material.
Talleres técnicos para la formación de educadores, en los que se explican los orígenes, propósito y estrategias para la realización de los estándares aprobados por la IDE.
Proyectos-piloto con objeto de demostrar el valor de los datos espaciales y de una IDE para ayudar a los órganos de decisión en las comunidades.
Redes de comunicación que permitan a los participantes intercambiar experiencias de ejecución de IDE.
Compartir información a través de hojas informativas, páginas "web" y publicaciones: informar regularmente de las actividades e iniciativas patrocinadas por la IDE a laspartesinteresadas.
Facilitar un foro de debate, análisis e identificación de las cuestiones pertinentes del desarrollo de IDE.
Ayudar a las partes o grupos interesados a utilizar la agencia de distribución de datos espaciales para localizar las fuentes de los datos y procurar formación y conocimiento.
Ofrecer a las partes interesadas la oportunidad de participar en grupos de trabajo y subcomités cuando sea apropiado.

Ejemplo 10

Redes de comunicación: EUROGI, la Organización Global Europea para la Información Geográfica, ambiciona elevar el grado de concienciación sobre el valor de la IG y al mismo tiempo, fomentar la posesión común de conocimientos entre los miembros mismos y entre EUROGI y la Comisión Europea. La comunicación se facilita a través de foros de disuasión "online" y de guías de EUROGI, en donde los participantes pueden hablar a otros de sus actividades, completando un formulario para añadir información a una guía o pueden buscar en una guía para leer sobre las actividades de otros.

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Ejemplo de cómo proyectos de demostración pueden usarse para elevar el grado de concienciación sobre la utilidad de una IDE se detallan en el ejemplo 11

Ejemplo 11

Proyectos de Demostración a la Comunidad: El FGDC ha trabajado con la Administración y las Agencias Federales para promover varios Proyectos de Demostración a la Comunidad (http:// www. fgdc.gov/nsdi/docs/cdp.html) a lo largo de todo el país. Estos proyectos-piloto, con base en la NSDI, están diseñados para demostrar el valor de los datos espaciales y de la propia infraestructura, en ayuda a los órganos de decisión en las comunidades. Los Proyectos de Demostración abordan una serie de temas, incluyendo tratamiento de las inundaciones, gestión de la delincuencia local o regional, análisis del uso de la tierra por los ciudadanos o reparación medioambiental. El NPR y el FGDC conjuntamente pidieron a los miembros de la segunda organización que buscaran comunidades interesadas, ofreciendo sólo ayuda federal "en especie" (personal federal, formación, etc., pero no dólares), para hacer madurar los proyectos. Poco después de las selecciones, las seis comunidades elegidas se juntaron para solicitar una subvención de los Servicios Gubernamentales de Tecnología de la Información (Government Information Technology Services -GITS-). Les fueron otorgados más de 600.000 dólares como parte de su petición. Se espera que para mayo de 2000 estos proyectos informen al detalle de cada esfuerzo utilizado en ayudar a articular el valor de la NSDI en la toma local de decisiones, y también en hacer comprender a las comunidades los costes y procesos asociados con sus operaciones.

Creación de aptitudes con base en la comunidad: En 1998, el FGDC, trabajando con el OMB (Office of Management and Budget), lanzó una iniciativa con 40 millones de dólares de presupuesto, y varias agencias involucradas; se trataba de acelerar la aplicación de la NSDI y mejorar el poder de decisión de las comunidades al abordar temas relacionados con las condiciones de vida. La Asociación de Información Federal de la Comunidad (Community Federal Information Partnership -CFIP-) (http://www.fgdc.gov/nsdi/docs/ schaeferbrief/index.htm)fue anunciada por primera vez por el Vicepresidente como parte de un discurso titulado "Comunidades Sostenibles", pronunciado en 1998 en el Brookings Institute. El CFIP daría subvenciones a comunidades para aumentar sus capacidades e instrumentos para poder tomar decisiones. También financiaría con fondos adicionales, a las agencias federales con el fin de hacer que sus datos espaciales sean más fácilmente accesibles al público. El resultado del CFIP para el año fiscal 2000 está todavía en el Congreso (proceso presupuestario) en el momento en que escribimos estas líneas.

Intercambio de mejor práctica: El FGDC ha desarrollado metadatos, una Agencia de Distribución, formación de estándares de datos, y ofrece herramientas de metadatos. FGDC y socios de FGDC con formación adecuada proveen asistencia a organizaciones locales, estatales, federales, tribales e internacionales que ambicionan establecer o mejorar una IDE.

El papel de la gestión en la creación de capacidades: Una importante barrera frente al cambio es la capacidad de una organización para adoptar nuevos estándares y tecnologías. Mientras que la introducción de "software" especializado, por ejemplo, para la creación de un catálogo geoespacial, es relativamente fácil, su uso efectivo depende de las actividades técnicas así como del apoyo de la organización. Debe crearse una concienciación sobre la importancia de los componentes de la IDE hasta el nivel más bajo, con el liderato y el sólido apoyo de la dirección. La creación de capacidades debe ser una preocupación fundamental de los gerentes. Incluye tanto cuestiones teóricas como aptitudes prácticas para llevar a cabo la realización de los componentes de la IDE.

A nivel local el desarrollo de estas capacidades será una fuerza mayor en el éxito final de una IDE en los países subdesarrollados. Cuando se estipulen las competencias técnicas específicas de un determinado trabajo, será necesario revisar los puestos, los convenios de remuneración y los salarios. El sistema de rotación del personal en el Departamento de Reconocimientos Geológicos en Zimbabwe es un caso de "mejor práctica" para evitar la "pérdida de cerebros", y sirve de ejemplo de cómo puede motivarse al personal dentro de una "Organización de Aprendizaje". Este sistema está ideado para aumentar la capacidad del personal dentro del departamento reduciéndose así la necesidad de un reclutamiento externo de personal técnico.

Los recursos de trabajo para una IDE en muchos países son muy limitados. La mayoría de las realizaciones en SIG que se están llevando a cabo en muchos países no tienen el debido personal. Si los proyectos han de ser sostenibles, hay que crear una reserva de individuos cualificados. La dificultad en países como Zimbabwe, por ejemplo, no es solamente el número de especialistas que se necesitan, sino también las condiciones de trabajo que se ofrecen. La "pérdida de cerebros" es un problema serio: el hecho de que el personal especializado abandone su trabajo demasiado pronto y con tanta frecuencia. Los gestores deben preocuparse prioritariamente de la creación de aptitudes y de la planificación profesional a largo plazo. Esto incluye tanto la formación, cuestiones teóricas y aptitudes prácticas para la ejecución de proyectos y programas, como condiciones de trabajo. Estas últimas necesitan consideración no sólo en lo que a salario se refiere, sino, incluso con mayor importancia, en relación con el clima de trabajo, motivación y perspectivas profesionales.

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Ejemplo 12

Solución al problema de cambios excesivos en el personal: Uno de los proyectos comunitarios de demostración de la NSDI de los EE.UU. se está llevando a cabo en el Departamento de Policía de Baltimore, Maryland. Este se ha dado cuenta de que una IDE es provechosa para interpretar los vitales datos de delincuencia, además de los datos clásicos de mapa en los que muchos confían para el mapeo básico. El presupuesto de la Policía de Baltimore está muy ajustado, padecen muchos cambios de personal. Captando metadatos y utilizando su dotación de Agencia de Distribución, puede asegurarse mejor de la gestión apropiada de los datos críticos de delincuencia que se usan en el departamento y en toda la región, como parte de la colaboración en la gestión de la delincuencia entre las organizaciones de la policía de las comunidades.

La dirección de todas las instituciones interesadas debe considerar una prioridad el desarrollo de estándares. Debe supervisar atentamente los grupos de trabajo técnico y asegurar que se van a producir los resultados deseados. Asuntos como la estandarización de los datos y la armonización de los esquemas de clasificación no se pueden dejar sólo a los técnicos, porque llevan consigo decisiones políticas. La alta gestión debe ser reconocida como la fuerza dirigente en la construcción de una IDE.

Financiación y compromiso de donantes: La financiación y los recursos adecuados pueden representar una fuerza mayor en el desarrollo de una IDE cuando falta la conciencia de su importancia a nivel local, nacional o regional, y no existe ninguna iniciativa o mandato que se le parezca, a los cuales se hayan asignado fondos suficientes.

No obstante, para asegurar la financiación, puede resultar más persuasivo para los potenciales inversores, ver que ya hay algo (por ejemplo, un sistema de agencia distribuidora), en lugar de tener delante solamente un documento conceptual. Esto no tiene por qué implicar enormes gastos, puesto que los componentes de la Agencia de Distribución están a disposición gratis a través de Internet (vínculo con Capítulo 4) .Además, justificación para el limitado coste de este desarrollo inicial puede encontrarse dentro de los proyectos o iniciativas existentes (por ejemplo, la documentación de las posesiones de datos es parte de una buena gestión de la información).

El uso innovador de los recursos puede contribuir a que los fondos puedan estirarse mucho. Por ejemplo, con un planteamiento de "palo y zanahoria" se pueden crear incentivos para la adopción de principios de IDE. Pequeñas subvenciones, no repetitivas, con objeto de estimular el desarrollo del estrato de aplicación de la IDE, pueden dar buen resultado allí donde hay una amplia base de pericia que puede ser estimulada (véase ejemplo 13)

Ejemplo 13

Programa de subvenciones: En los EE.UU. el FGDC ha mantenido un Programa de Subvenciones de Acuerdo Cooperativo ("Cooperative Agreement Program of Grants"-CAP-) relativamente pequeño aunque persistente, con el fin de ayudar a las comunidades a iniciar y dar validez a los conceptos de la NSDI (http://www.fgdc.gov/publications/publications/html). El FGDC inició el programa CAP con el objeto de proveer el dinero, como simiente, para estimular actividades de cooperación entre organizaciones y comenzar a realizar la NSDI. Enraizado en la premisa de que la creación de la NSDI es una responsabilidad compartida y, además, los esfuerzos de colaboración son esenciales para su éxito, el programa CAP ha trabajado sembrando 270 proyectos compartidos, con recursos de la NSDI, en todo el país, involucrando a más de 1.300 organizaciones. Estos proyectos han ayudado a administraciones estatales, bibliotecas, universidades y organizaciones de administración local, así como a entidades del sector privado, a llegar a ser fuentes estables de contribución a la NSDI. Mientras que el nivel de financiación del CAP ha sido algo limitado (1 a 2 millones al año), ésta ha sido persistente desde 1994, y recientemente el número de subvenciones otorgadas ha aumentado, -las comunidades parecen estar haciendo más con menos-.

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Informes sobre diferentes mecanismos de financiación de IDE en Australia y Portugal sugieren que la provisión de fondos "centrales" es una contribución importante en el desarrollo acelerado de IDE (véase ejemplos 14 y 15).

Ejemplo 14

Financiación descentralizada: En Australia no existe una asignación de fondos nacionales de importancia para la ASDI (en oposición a los EE.UU. y Canadá). Cada jurisdicción (Estados, Territorios y Commonwealth) financian sus propios programas. En este país, cada uno de los estados y territorios está desarrollando su propia IDE, así que, de hecho, la ASDI es la construcción del rompecabezas de las IDE jurisdiccionales individuales. Este planteamiento tiene algunos inconvenientes. Sería más coherente que la reserva de fondos de una IDE nacional fuera disponible, y al mismo tiempo influyente. La industria todavía no está realmente comprometida en Australia en el mismo grado que lo está en EE.UU. o Canadá. Todavía no se ha podido lograr hacer ASDI políticamente atractiva, para ser financiada a gran escala nacional, sin embargo, se sigue intentando. Un éxito notable fue el establecimiento del Consorcio Australiano de Cartografía WWW como miembro de pleno derecho del OpenGIS Consortium (OGC). 23 grupos australianos de la industria, investigación y desarrollo, y gobierno se han asociado para compartir ideas y trabajo en el Grupo de Trabajo Australiano de Cartografía en Red, que está haciendo progresos; esto les permite una activa participación en el proceso del OGC.

Ejemplo 15

Financiación centralizada: La creación de la IDE nacional portuguesa, SNIG, fue dotada con fondos públicos. La aprobación por el gobierno portugués y por la Comisión Europea (al final de 1994) de un programa integrado en el Plan de Desarrollo Regional 1994-1999 preveía un presupuesto específico asignado al apoyo de SNIG. Parte de los fondos se utilizaron para acelerar la creación de información geográfica digital, es decir, la conversión de información existente a formatos digitales, y para la adquisición de datos satélite y el uso de datos topográficos digitales existentes, con el fin de llevar a cabo realizaciones SIG en municipalidades. Otra parte de estos fondos fueron a parar a los principales productores de datos públicos con servidores de Internet, así como a personas e infraestructuras de comunicación. Todavía se está usando una pequeña fracción para crear interfaces WWW y aplicaciones que faciliten el acceso a información geográfica disponible en diferentes instituciones integradas en la red de SNIG. En el caso portugués, la financiación fue un importante factor que permitió el rápido desarrollo de SNIG desde 1995. Realmente aceleró un proceso que hubiera tardado años en crecer. En el momento actual, un total de 117 instituciones públicas, incluyendo casi todos los productores de información geográfica, se han hecho miembros de la IDE portuguesa.

En países subdesarrollados las realizaciones de SIG con frecuencia funcionan bajo condiciones especiales que es necesario tener en cuenta durante la iniciación de una IDE a nivel nacional o regional. En muchos países la falta de recursos económicos locales quiere decir que la puesta en práctica de SIG no es sostenible y, por consiguiente, dependen primariamente de donantes que les financien. Habitualmente el apoyo de éstos para los proyectos se da bajo ciertas condiciones , tales como un límite de tiempo de realización, después del cual no habrá desembolso de más fondos. El futuro de muchos de estos sistemas es incierto más allá de la terminación de la ayuda internacional.

Otro aspecto de las realizaciones SIG financiadas por donantes es que frecuentemente éstos han iniciado los proyectos de acuerdo con sus propios objetivos, y se ha prestado muy poca atención a las necesidades y capacidades de las organizaciones. El resultado es la insuficiente coordinación entre el apoyo técnico y las actividades de financiación de diferentes donantes. La falta de capacidad para coordinar las actividades de los donantes, asociada a una competición entre los mismos, puede impedir el progreso de una iniciativa de IDE. En estas condiciones, la cooperación con los donantes es un aspecto crítico del desarrollo de una IDE. Mientras que la cooperación ya existente no debe someterse a tensiones, un planteamiento coordinado, siempre con base en la IDE, debiera cambiar las prioridades de las ejecuciones de SIG. Este conflicto potencial podría evitarse si se invitara a los donantes, como socios, a compartir el proceso participativo que va a definir los componentes de una IDE a escala nacional.

Con objeto de desarrollar (o renovar) una IDE nacional en un contexto de SIG financiado por múltiples donantes, Ryerson y Batterham (2000) han ideado un planteamiento útil, que supone una evaluación de los proyectos SIG con respecto a:

las necesidades y deseos de la clientela,
una valoración de las aptitudes del país destinatario en términos de posibilidades
de satisfacer esas necesidades,
una valoración de actividades relacionadas con otros donantes,
una valoración de la tecnología actual y su dirección,
las aptitudes y capacidad del país donante si la ayuda está condicionada, y
costes.

La creación de capacidades locales continuará siendo una fuerza mayor en el éxito de una IDE en muchos países. Los proyectos a largo plazo no solamente requieren financiación a largo plazo, sino planificación, también a largo plazo, en el área de creación de recursos humanos. En lo que hay que insistir es en el tema de la sostenibilidad de las iniciativas con respecto a la cuestión de los cambios de la tecnología y la capacidad del personal local. La realización de un SIG es una inversión a largo plazo y la recompensa no llega hasta después de muchos años. Por tanto, los cada vez más escasos recursos presupuestarios van a invertirse con mayor probabilidad en proyectos más urgentes con perspectivas de éxitos y recompensas a corto plazo. Esto quiere decir que los participantes en una IDE de esa naturaleza van a seguir dependiendo de la financiación por donantes durante bastante tiempo.

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Ejemplo 16

Inicialmente financiada por donantes, la Unidad Regional de Percepción Remota ( Regional Remote Sensing Unit -RRSU-) del SADC, en Harare, Zimbabwe, ha sido integrada en la Comunidad de Desarrollo de África del Sur (Southern African Development Community -SADC-) desde 1998. La Unidad se financia por 14 estados miembros (Angola, Botswana, República Democrática del Congo, Lesotho, Malawi, Mauricio, Mozambique, Namibia, Seychelles, Sudáfrica, Swaziland, Tanzania, Zambia y Zimbabwe), y aún recibe algunas contribuciones adicionales de donantes. El trabajo de IDE realizado por la RRSU nunca fue parte del plan original. Se identificó cuando la tecnología SIG iba a usarse para procedimientos analíticos básicos. Esto no podía realizarse porque los conjuntos de datos eran incompletos o incompatibles. En el momento en que el trabajo de IDE comenzó, la Unidad estaba todavía dependiendo de la ayuda de los donantes y de la asistencia técnica de la FAO. En consecuencia, hubo que efectuar cambios en el programa de trabajo, lo cual tenía que discutirse con el donante y el socio de asistencia técnica.

No se necesitaron contribuciones económicas por parte de los socios regionales e internacionales en el desarrollo (suministradores de datos) de los conjuntos de datos espaciales de la RRSU.

Estos fueron usados originalmente para aplicaciones con base en el SIG, en apoyo a la alarma anticipada de seguridad alimentaria. Sin embargo, se reconocen estos conjuntos como uno de los más importantes desarrollos de base de datos espaciales en la región SADC, y por esta razón la RRSU continúa atrayendo la financiación de donantes. Las actividades de la base de datos espaciales no habían sido previstas originalmente como una tarea principal, aunque esto ha cambiado considerablemente después de años. (http://www.zimbabwe.net/sadc-fanr/intro.htm).

Asociaciones amplias, omnipresentes en ambos sectores, público y privado: La cooperación y las asociaciones en diferentes niveles pueden ser provechosos, en cada uno de los períodos de desarrollo de la IDE, en coleccionar, crear, compartir y mantener datos espaciales.

Puesto que ninguna organización de forma exclusiva puede crear una IDE, los esfuerzos de colaboración son esenciales para su éxito. El FGDC en los EE.UU. alienta a los gobiernos federal, estatales, locales y tribales, instituciones académicas, sector privado y organizaciones no lucrativas a trabajar todos juntos en un área geográfica, poniendo los datos geoespaciales a disposición de todos. Se forman los así llamados "grupos de cooperación", que permiten a todas las partes participar y contribuir a la IDE nacional en áreas de su fuerza y pericia individuales. Se han desarrollado normativas y procedimientos orientativos para estos grupos de cooperación (http://www.fgdc.org/funding.html). Es de esperar que esta cooperación entre sectores federal, estatal, local, privado y académico se base en responsabilidades, obligaciones, beneficios y control, con el propósito de mejorar el sistema de distribución de los datos espaciales (véase ejemplo 17).

Ejemplo 17

La tarea de crear relaciones para promover la relación de la NSDI en los EE.UU. ha significado un gran esfuerzo continuo, aunque difícil por el hecho de que las organizaciones, funciones y responsabilidades son diversas y están esparcidas por todo el país. Los esfuerzos iniciales se concentraron en las iniciativas del FGDC para relacionarse con los grupos de coordinación que se habían formado representando cuestiones dentro de los estados, y con organizaciones y asociaciones que representan niveles de gobierno de grupos de intereses clave nacionalmente. Esto ha ayudado a concentrar el trabajo de los diferentes grupos, y ha establecido vínculos vigorosos con algunos de los elementos clave necesarios para una red nacional de asociaciones a largo plazo. Los esfuerzos del FGDC se han visto favorecidos por el hecho de que muchos en los EE.UU. reconocen el valor de la información geográfica para la toma de decisiones que las comunidades necesitan. La información geográfica se recoge en todos los niveles. La mayoría de los datos se origina a nivel local, sin embargo, muchos datos importantes surgen de otros niveles, incluyendo información completa de un tema que transciende límites jurisdiccionales (región o estado). Así pues, hay un apoyo creciente a las normativas, interfaces, estándares y relaciones que permite al gobierno, compañías, organizaciones y ciudadanos actuar recíprocamente y participar en la colección y difusión de información geográfica a través de jurisdicciones.

En el contexto canadiense, la asociación del sector público y el privado se concentran en el aprovechamiento de los recursos de este último para hacer más rápido el acceso a los datos espaciales y el desarrollo tecnológico. GeoConnections, el programa responsable de la ejecución de la Infraestructura Canadiense de Datos Geoespaciales (Canadian Geospatial Data Infrastructure -CGDI-), ha puesto un particular énfasis en las asociaciones entre los gobiernos federal, provinciales y territoriales, así como el sector privado y las instituciones académicas. Los programas se centran en el trabajo a través de las administraciones, con usuarios beneficiarios y sector privado, adelantando la información accesible a través de sistemas de distribución ("clearinghouse"), desarrollo de estructuras de datos para facilitar su integración, y finalmente creando políticas de apoyo al sector industrial. A este fin, se ha llegado a acuerdos sobre principios orientativos para las agencias de las administraciones provincial y territorial que trabajan en Geomática (véase recuadro)

Infraestructura Canadiense de Datos Geoespaciales
Principios para la Comunidad de Datos

(http://www.geoconnections.org/english/partnerships/index.html)

Los datos deben recogerse lo más cerca posible de su origen y de la manera más eficiente, con la idea de aumentar su integración vertical.
Los datos de información geográfica no deben tener ninguna solución de continuidad, siempre que esto sea posible, y debe procurarse la coordinación a través de jurisdicciones y límites.
Los datos deben ser coleccionados, procesados y mantenidos de acuerdo con estándares internacionales, con el fin de guardar su integridad a través de las bases de datos, y para permitir la adición de valor, mayor realce y fácil acceso y uso.
De común acuerdo, los socios deben contribuir equitativamente a los costes de colección y gestión de los datos, y debe permitírseles integrar la información resultante en sus bases de datos, para su propio uso y para distribución a los usuarios beneficiarios.
Cuando sea práctico, se intentará armonizar los términos y condiciones para su utilización. En ausencia de un tal acuerdo, cada agencia deberá ser libre de establecer los términos y condiciones para la información.
Los acuerdos entre agencias serán negociados normalmente sobre base bilateral o multilateral, caso por caso, en consonancia con estos principios de asociación.
Las asociaciones entre agencias deben ser simples, deben apoyar los principios de la CGDI, deben abrirse a la participación de las personas interesadas a cualquier nivel de gobierno, comunidades educativas y sector privado.
Un grupo o agencia dentro de cada provincia y dentro del gobierno federal debe ser designada para promover y coordinar el desarrollo de una infraestructura común de datos geoespaciales, dentro de la jurisdicción y entre jurisdicciones.
CGDI es de ámbito nacional y tiene que satisfacer las necesidades de un amplio abanico de comunidades geoespaciales de usuarios, productores de datos y diferentes áreas del sector privado.
CGDI debe tener una serie de normativas coordinadas e interrelacionadas, prácticas y posibilidades en acuerdo con su perspectiva.

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Desarrollo de agencias de distribución ("clearinghouses") y uso de estándares comunes para datos y tecnología: El apuntalamiento técnico de una IDE es una estructura común de estándares, herramientas y servicios basados en estos estándares. En este modelo de tres pisos, las aplicaciones funcionan con metadatos y contenido de datos y servicios que existen en la infraestructura. Los siguientes elementos técnicos son componentes importantes de una IDE:

metadatos de calidad,
metadatos alojados en las guías "online",
buena gestión de los datos,
acceso a los servicios "online",
su documentación en las guías y
realizaciones de "software" de referencia para demostrar capacidades.

En cuanto a estándares existentes ya, como los que se están desarrollando, y con respecto a las soluciones de "software" gratuitas o de bajo coste basadas en esos estándares, consulte los Capítulos 2-7 (incluye vínculos).

El desarrollo de la IDE portuguesa sirve como ejemplo de la importancia de actividades de difusión o extensión, paralelamente a la realización de los elementos técnicos de un IDE (véase ejemplo 18). La portuguesa difiere de otras IDE en que tiene un catálogo centralizado de metadatos. Habitualmente éstos se organizan de una manera distribuida. Sin embargo, el ejemplo demuestra que, con el fin de obtener apoyo para el sistema (es decir, aumento del número de sus usuarios), se desarrollaron nuevas interfaces de acuerdo con la respuesta de los mismos usuarios, y por medio de la creación de herramientas que están más bien dedicadas a las necesidades de los ciudadanos. La experiencia portuguesa también muestra cómo una IDE puede desarrollarse progresivamente, con mejoras logradas paso a paso.

Ejemplo 18

Implicación del usuario en la realización técnica: En 1990 el gobierno portugués creó SNIG, la infraestructura portuguesa de IG, como un servicio público nacional (http://snig.cnig.pt). Su meta principal era conectar a los usuarios portugueses con los productores de información geográfica digital por medio de una red. Esta meta implicaba la creación de catálogos que describieran la información geográfica disponible. Para entonces la mayoría de las agencias públicas estaban más interesadas en la producción y organización de la información geográfica digital que con el proceso de difusión. Se pensó que los productores de datos no estaban preparados para gestionar sus propios registros de metadatos. Así pues, la creación y mantenimiento de los metadatos que al tiempo apoyaban el SNIG, estaban organizados centralmente por su coordinador, el Centro Nacional de Información Geográfica (CNIG). Para el final de 1994, aprovechando la ventaja de las muchas oportunidades para publicar datos ofrecidas por la WWW, se ejecutaron los catálogos de metadatos IG portugueses en Sistema Relacional de Gestión de Base de Datos, y el CNIG comenzó a crear una interfaz HTML para permitir interrogar a los metadatos y para recuperar los conjuntos de datos disponibles. Finalmente la red SNIG se lanzó en Internet el 3 de mayo de 1995. La preocupación principal era la de conectar a los usuarios con los conjuntos de datos digitales, creando un sistema operativo que podría mejorarse en los años siguientes. Por consiguiente, los catálogos de metadatos no se basaban en ningún estándar. El sentido común, algunas indicaciones orientativas dadas por el Proyecto Catálogo de Fuentes de Datos CORINE, y la identificación de las principales fuentes de información geográfica se utilizaron para diseñar la base de datos. Durante este período, la estructura del sistema y su proyecto estaban principalmente orientados hacia el usuario profesional.

Con posterioridad, la creación de nuevos catálogos de metadatos obligó a recrear una nueva interfaz WWW. Mientras que la primera se desarrolló sin llevar a cabo estudios formales de utilización, éstos fueron un requisito para el continuado desarrollo del SNIG. Con objeto de recrear el sitio del SNIG, se llevó a cabo por vez primera una investigación cualitativa que involucraba a los usuarios, destinada a responder a las siguientes preguntas:

Cuáles serían los posibles grupos de usuarios de SNIG?
Qué opciones de información geográfica necesitarían los usuarios?
Qué buscarían los usuarios en una infraestructura como el SNIG?

Los principales resultados de esta investigación señalaron que sería necesario desarrollar una interfaz más amigable que adoptara una terminología informal y no técnica y que incluyera vías de búsqueda por términos y situación geográfica. También se manifestó la necesidad de más información geográfica para uso no profesional y la adopción de formatos de dato más comunes. También sería importante incluir imágenes "raster" para ilustrar la información. En julio de 1999, se lanzó una interfaz de usuario alternativa (GEOCID), que es más atractiva, más orientada hacia la información, que evita tareas complejas en las rutas de navegación para tener acceso a los datos. Además, se desarrollaron nuevas aplicaciones, basándose en la información que interesa a los ciudadanos. Se creó una aplicación que permite al usuario navegar a través del Portugal continental, seleccionar localizaciones específicas y descargar la parte de la ortofoto que está viendo en la pantalla. El lanzamiento de GEOCID fue un gran éxito (http://ortos. cnig.pt/ortofotos/ingles/).

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Recomendaciones: opciones para lograr la difusión y crear las aptitudes para la realización de una IDE

Superando la falta de eficacia, una IDE coherente y consecuente puede asegurar que la información geográfica se puede usar para enfrentar cuestiones complejas de orden social, medioambiental y económico. Las siguientes pautas indican algunas de las actividades de difusión y formación que pueden utilizarse para fomentar la ejecución de una IDE:

Un paso práctico en el desarrollo de una IDE nacional es la creación de una visión del futuro deseado y un sentido claro de cómo los componentes de esa IDE pudieran servir ese futuro y ayudar a hacerlo realidad. Esto también implica sentar las prioridades claramente y definir una estrategia o normativa para llevar a cabo esa visión.

Un taller organizado con posibles usuarios beneficiarios para definir y crear un órgano de coordinación nacional, considerando su estructura en términos de institución ya existente o de nueva creación y grupos de trabajo o comités. En países en los cuales las realizaciones de SIG dependen en una gran medida del compromiso de los donantes en lo referente a financiación y pericia técnica, se debe considerar a los representantes de éstos como usuarios beneficiarios, y deben ser incluidos en el proceso de creación de la IDE. El órgano de coordinación debe tener el mandato para gestionar las necesarias actividades e idear un plan de acción para coordinarlas.

Se debe dar consideración a los recursos necesarios para la puesta en práctica de la estrategia, normativa o planes y actividades, teniendo en cuenta el personal, experiencia técnica, material y oportunidades de financiación, tales como asociaciones innovadoras.

Deben organizarse grupos de trabajo formales en torno a objetivos, estrategias, planes, programas y acciones bien definidos, y no sólo para consultas informales y limitadas. Estos grupos de trabajo estarían compuestos por las partes interesadas y expertos, que tratarían de aspectos específicos de la IDE, tales como estándares (metadatos, intercambio), conjuntos de datos nacionales, normativas, agencia de distribución, y cómo asimilar las soluciones tecnológicas existentes dentro del contexto local.

Debe tenerse en cuenta la concienciación sobre los componentes de la IDE hasta llegar al nivel más bajo, y ello con el apoyo y liderato de una gestión eficaz.

Deben desarrollarse y llevarse a la práctica planes para la difusión de la información sobre las actividades de la IDE, incluyendo información sobre sus componentes y las mejores prácticas técnicas al alcance. También debe promoverse la utilización de las tecnologías y estándares existentes como apoyo al desarrollo de la IDE, por ejemplo, estableciendo páginas WWW en Internet, o usando medios de impresión o CD-ROM allí donde las conexiones con Internet son limitadas.

Deben tomarse medidas para estar al tanto, analizar y participar en los acontecimientos a nivel internacional que afecten la utilización de estándares y tecnologías de apoyo en el contexto nacional. Esto supone asignar una clara responsabilidad administrativa para seguir la pista de novedades clave a nivel internacional y dentro de la comunidad IGDE.

En el desarrollo de la IDE, debe aclararse el papel de los donantes de apoyo a las actividades, siguiendo prioridades locales tales como la interoperabilidad de diferentes realizaciones SIG, más bien que asociándose con un tipo particular de actividad, con independencia del coste o su adaptación a más amplios objetivos institucionales o nacionales.

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Referencias y direcciones de enlaces

IGDE (1998) " Conference Resolutions, Recommendations and Findings", 3rd Conferencia de la IGDE, Canberra, A.C.T., Australia, 17-19 de noviembre.

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CAPÍTULO

Introducción

Contexto y Fundamento
Planteamiento organizativo
Planteamiento de ejecución
Referencias y direcciones de enlaces

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